Publicani: recaudación de impuestos y riesgo moral en Roma (Rodrigo Peñaloza, 25–06–2017)

8 min readAug 12, 2019

Publicani: recaudación de impuestos y riesgo moral en Roma
(Rodrigo Peñaloza, 25–06–2017)

Los publicanos eran los recaudadores de impuestos, responsables de obtener los ingresos públicos de Roma, también llamados vectigalia. En cada lustro (período de cinco años), para recaudar los ingresos necesarios para financiar las legiones y las actividades públicas, los censores romanos subastaban el derecho de impuestos por una subasta de primer precio. De este modo, Roma quedaba libre de todo el riesgo inherente a la recaudación de impuestos futuros a cambio de la recepción anticipada de ingresos durante todo el período. El ganador de la subasta anticipaba a Roma el monto de la oferta y obtenía el derecho de cobrar impuestos en las provincias. Todo el exceso que obtenía más allá de la cantidad pagada era, por derecho, del publicano. En otras palabras, el publicano se convertía en el reclamante residual (residual claimant), el término técnico en la teoría de incentivos que denota la internalización de los ingresos más allá, o más acá, de la cantidad pagada previamente.

Este método de asignación de la actividad fiscal resolvía para Roma un problema obvio de Principal- Agente. Si Roma asumiera a través de sus agentes públicos, los magistrados, la recaudación de impuestos, enfrentaría el problema de asumir todos los costos de información del sistema tributario, como la verificación de la riqueza declarada, que era información privada, además de los riesgos de volatilidad de la riqueza como resultado de los ciclos económicos. El método resolvía principalmente un problema de riesgo moral (moral hazard). Como la recaudación de impuestos era una actividad local que requería que el recaudador estuviera presente con cada contribuyente (generalmente propietarios de tierras y bienes en las provincias), los intereses del recaudador (si fuera un agente público en lugar de un agente privado) podrían no alinearse con los de Roma. El recolector podría no ejercer el esfuerzo necesario para aumentar la probabilidad de una recolección exitosa.

Por los modelos de riesgo moral principal-agente, sabemos que, cuando el agente es neutral al riesgo, se puede implementar la asignación de first-best. Además, el Principal puede transferir al agente los riesgos a cambio de un cierto pago, que es precisamente lo que hacía Roma. Ni siquiera pagaba un premio de riesgo por esto, ya que en los contratos óptimos de riesgo moral, el Principal solo paga premio de riesgo si hay responsabilidad limitada o si el Agente es averso al riesgo. Existiría responsabilidad limitada si Roma cubriera al publicano en caso de eventuales bajos ingresos fiscales (es decir, en el logro de un mal estado de la naturaleza, una pérdida aleatoria debido a un ciclo económico en depresión, por ejemplo), lo que no ocurría. El publicano tampoco era averso al riesgo, ya que había competencia en la actividad tributaria.

En general, los publicanos formaban una empresa (societas, corpus) para recaudar dinero. Estas empresas tenían una estructura organizativa tan completa que nos sorprende por su ingenio y modernidad. Los socios ingresaban con acciones (el capital inicial) para poder establecer la empresa y recibían dividendos de las ganancias obtenidas de acuerdo con sus intereses. Este tipo de negocio era responsabilidad de los équites, la clase social de Roma formada por comerciantes ricos. Recuerde que en la estructura social romana estaban los patricios, que eran los descendientes de las tribus originarias de la fundación de Roma, los plebeyos o la plebs, formada por las personas que llegaron más tarde y no tenían ascendencia patricia, y los equites (caballeros), que eran la porción de las personas que, en un cierto período de la historia de Roma, obtuvieron un status intermedio entre los plebeyos y los patricios, más para los patricios que para los plebeyos, precisamente porque eran los dueños del dinero. El dueño del negocio se decía manceps. Ya el magister era una especie de CEO y era responsable de la gestión de la empresa y su relación con los diversos representantes en las provincias, llamados submagistri. El famoso publicano mencionado en los Evangelios era un submagister.

Roma tenía todo el interés en lograr que las empresas publicanas operasen de manera eficiente y exenta. De hecho, los mismos publicanos a veces podrían actuar como proveedores de crédito para Roma en caso de necesidad, aunque esta no fuese su función principal. En segundo lugar, para evitar conflictos de intereses, estaba prohibido que los magistrados romanos (el equivalente de nuestros funcionarios públicos) y los gobernadores provinciales participasen en estas compañías, aunque en el período tardío del Imperio haya ocurrido.

A pesar de la atención y del diseño eficiente de todo el sistema, se han producido abusos. Cicerón se quejó públicamente de los abusos de ciertos publicanos en algunas provincias. De hecho, la actividad era un negocio que generaba muchas ganancias, y en ausencia de un sistema legal eficiente para proteger al ciudadano, especialmente en las provincias periféricas, algunos publicanos extorsionaban. Sin embargo, este fenómeno no era la regla, ya que se descargaron varios actos y edictos para evitar abusos.

Muchos fenómenos estudiados por la teoría económica moderna no son nuevos. Si hoy estudiamos la selección adversa y los problemas de riesgo moral en los contratos con información o acción asimétrica y si ya tenemos modelos que nos ayudan a comprender cómo resolver o aliviar sus efectos para una asignación óptima (o second best), nuestros antepasados latinos también tuvieron la inteligencia para reconocer problemas y tratarlos racionalmente.

Una referencia moderna sobre la economía greco-romana, que sugiero fuertemente, es:

W. Scheidel, I. Morris & R. Saller: The Cambridge Economic History of the Greco-Roman World, Cambridge University Press, 2007.

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Written by Rodrigo Peñaloza

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